Aan:* de voorzitter van de gemeenteraad
    * de heer R. Essers


RAPPORT VAN BEVINDINGEN


Nijmegen, 22 december 1997


Geachte burgemeester,
Geachte heer Essers,


Naar aanleiding van de bij de Gemeentelijke Ombudsman bij brief
van 2 oktober 1996 door de heer R. Essers ingediende klacht over
gedragingen van de voorzitter van de gemeenteraad, i.c. diens wij-
ze van omgaan met door de heer Essers aan de gemeenteraad gerich-
te brieven van 28 mei 1996, is een klachtonderzoek ingesteld.

Ingevolge artikel 14 van de Verordening op de Gemeentelijke Ombuds-
man dient de Ombudsman,alvorens het onderzoek te beeindigen, zijn
bevindingen schriftelijk mee te delen aan degene over wiens gedra-
gingen is geklaagd en aan de klager. Beiden dienen daarbij in de
gelegenheid gesteld te worden zich binnen een aangegeven termijn
omtrent deze bevindingen te uiten.

Hierbij treft U het rapport van bevindingen aan. Het onafhankelijk
onderzoek heeft met betrekking tot de feitelijke gedragingen die
aanleiding zijn geweest tot de klacht niet tot andere constaterin-
gen geleid dan die welke reeds bij het klachtonderzoek in eerste
instantie namens de gemeenteraad door de raadscommissie voor be-
zwaar- en beroepschriften zijn gedaan. Daarnaast zijn er bevindin-
gen weergegeven met betrekking tot de wijze van afhandelen van de
klacht in eerste instantie door de gemeenteraad. U wordt bij deze
in de gelegenheid gesteld u te uiten omtrent de bevindingen. Gezien
de overeenkomst met de bevindingen in het onderzoek in eerste in-
stantie meent de Ombudsman dat met een korte reactietermijn kan wor-
den volstaan. De reactietermijn sluit op maandag 29 december a.s.
Wanneer op die dag van u geen reactie zal zijn binnengekomen (het-
zij schriftelijk, hetzij telefonisch 3.29.22.95)* wordt aangenomen
dat er geen aanleiding voor reactie is gevonden.

Met de verwerking van eventuele reacties (en eventueel daardoor
noodzakelijk geworden nader onderzoek) zal het klachtonderzoek af-
gesloten zijn. Dan zal een eindrapport worden opgemaakt waarin ook
het oordeel van de Ombudsman over de klacht wordt weergegeven. Dat
eindrapport zult u beiden ontvangen, en zal eveneens worden toege-
zonden aan het College van B&W en voor de gemeenteraadsleden ter
inzage worden gelegd.
 

Met vriendelijke groeten,


w.g. J.Th. de Zeeuw
Gemeentelijke Ombudsman Nijmegen.

*) hetzij per fax: 329.22.92

KLACHT van de heer R. Essers dd 2 oktober 1996
over
de wijze waarop de voorzitter van de gemeenteraad is omgegaan
met twee door klager aan de gemeenteraad gezonden brieven d.d.
28 mei 1996

ONTVANKELIJKHEID

Ten aanzien van de wijze waarop de voorzitter van de gemeente-
raad is omgegaan met twee door klager aan de gemeenteraad ge-
zonden brieven d.d. 28 mei 1996 heeft klager bij brief van 9
juni 1996 een klacht ingediend bij de gemeenteraad.

  Volgens art. 3 lid 4 van de Klachtenverordening 1996 (vast-
  gesteld door de Raad bij besluit van 8 mei 1996, en in wer-
  king getreden op 17 mei 1996) fungeert de Gemeenteraad als
  klachtinstantie bij klachten over zijn voorzitter. Lid 5
  van dat artikel bepaalt dat de beslissing van de Raad in
  deze wordt voorbereid door de (raads-)Commissie voor Be-
  zwaarschriften.

De gemeenteraad heeft in zijn vergadering van 25 september
1996, overeenkomstig liet advies van de Commissie voor Bezwaar-
schriften, besloten:

a. de klacht van 9 juni 1996 gegrond te verklaren voorzover
   betreft de niet-toezending van beide aan de Raad gezonden
   brieven naar de onderscheiden individuele gemeenteraads-
   leden, maar daarbij uit te spreken dat er geen sprake is
   van onbehoorlijke gedragingen van de raadsvoorzitter.

b. de klacht van 9 juni 1996 niet-in behandeling te nemen
   voorzover betreft plaatsing en plaats van deze brieven op
   de (concept-)agenda van de raadsvergadering van 12 juni
   1996 en voorzover betreft het daarbij gegeven behandelings-
   advies.

Bij brief van 30 september 1996 is klager in kennis gesteld van
deze beslissing van de gemeenteraad op zijn klacht van 9 juni.
Daarop heeft klager zich bij brief van 2 oktober tot de Gemeen-
telijke Ombudsman gewend.

De brief van 2 oktober 1996 is, in het kader van de Verordening
op de Gemeentelijke Ombudsman, aan te merken als bij de Ombuds-
man ingediende klacht. Aangezien zich geen der omstandigheden
als voorzien in artikel 11 lid 1 van de Verordening op de Ge-
meentelijke Ombudsman voordoeten met name omdat de klacht in
eerste instantie op gemeentelijk niveau volgens de Klachten-
verordening is afgedaan, is zij ontvankelijk.

GEDRAGINGEN waarop de klacht betrekking heeft.

      De eerste brief van de heer Essers aan de gemeenteraad
      d.d. 28 mei 1996 betreft een verzoek m.b.t. verlaging
      van leges gemeentebladen tot de feitelijke kostprijs
      van copieren, digitale externe verstrekking van de ge-
      meentebladen en het aanbieden van gemeentebladen op
      Internet.
      Hieraan is voorafgegaan een correspondentie tussen de
      heer Essers en B&W (brieven van Essers van 31-1-96 en
      26-4-96; reactie college van B&W van 20-5-96). De heer
      Essers achtte de in de brief van 20-5-96 neergelegde
      afwijzende opstelling van B&W inzake zi3n verzoeken
      allesbehalve terecht en wenste met zijn brief van 28
      mei die verzoeken alsnog aan de gemeenteraad voor te
      leggen.

Deze brief is geplaatst op de (concept-)agenda van de raads-
vergadering van 12 juni zoals opgenomen in raadsboekwerk II,
en wel onder Ingekomen Stukken als punt D.5.
Categorie D. van de ingekomen stukken heeft het categoraal
behandelingsvoorstel "voor kennisgeving aan te nemen".
Bij deze brief is een specifiek behandelingsadvies opgenomen.
t.w.: In te stemmen met het standpunt van het college zoals
      verwoord in zijn eveneens bijgevoegde brief van 20 mei
      1996, onder aantekening dat het huidige internet-experi-
      ment financieel, inhoudelijk, organisatorisch en technisch
      geëvalueerd wordt en dat in het kader daarvan ook bezien
      wordt of en zo ja onder welke voorwaarden het gemeente-
      blad op Internet kan worden aangeboden. Ook het anderszins
      digitaal aanbieden van (o.a.) het gemeenteblad is thans
      voorwerp van studie, die binnenkort tot besluitvorming
      leidt.

Deze brief van 28 mei is -met zijn bijlagen- niet in raadsboek-
werk II zelf opgenomen, maar ter inzage gelegd.

      De tweede brief van de heer Essers aan de gemeenteraad
      dd 28 mei 1996 betreft kanttekeningen bij het ontwerp-
      Reglement van Orde voor de Raad.
      Hieraan is voorafgegaan een mislukte poging van de heer
      Essers die kanttekeningen mondeling naar voren te brengen
      bij de behandeling van het ontwerp-RvO in de commissie Al-
      gemene Zaken van 23 mei 1996. De heer Essers beoogde met
      het toezenden van die kanttekeningen aan de gemeenteraad
      plaatsing er van op de agenda van de Raadsvergadering van
      12 juni, waarmee in ieder geval kon worden voorkomen dat
      de raadsleden niet in de gelegenheid zouden zijn geweest
      om hiervan kennis te nemen voordat het reglement door de
      Raad zou worden vastgesteld.

Deze brief is geplaatst op de (concept-)agenda van de raads-
vergadering van 12 juni zoals opgenomen in raadsboekwerk II,
en wel onder Ingekomen Stukken als punt D.4., met als specifiek
behandelingsadvies "Brief voor kennisgeving aannemen". Het voor-
stel van B&W tot vaststellen van het Reglement van Orde conform
ontwerptekst stond in die vergadering geagendeerd als punt 23.

Deze brief van 28 mei is -met de kanttekeningen op het ontwerp-
RvO als bijlage- niet in raadsboekwerk II zelf opgenomen, maar ter
inzage gelegd.

INHOUD van de klacht

Zowel in de klachtbrief van 9 juni 1996 aan de gemeenteraad als
in de klachtbrief van 2 oktober 1996 aan de Ombudsman formuleert
klager te klagen over:

- plaatsing en plaats van beide brieven op de (concept-)agenda

- het niet opnemen van de integrale tekst van zijn brieven met
  bijlagen in Raadsboekwerk II maar slechts ter inzage leggen
  er van

- de behandeladviezen.

Klager stelt in zijn klachtbrieven en in schriftelijke toelich-
ting bij de Ombudsman dat

- het plaatsen van de brieven onder categorie D van de ingekomen
  stukken (met dus het categorale behandelvoorstel "voor kennis-
  geving aan te nemen" en de categorale keuze deze ingekomen stuk-
  ken niet integraal op te nemen in het Raadsboekwerk maar slechts
  ter inzage te leggen, geen recht doet aan de voorgeschiedenis
  en de bedoeling van de briefschrijver; plaatsing onder categorie
  A van de ingekomen stukken. met dan dus het categorale behandel-
  voorstel "met voorstel tot afdoening zoals daarbij telkens is
  aangegeven" (v.w.b. D.4) resp. onder categorie B. van de ingeko-
  men stukken, met dan dus het categorale behandelvoorstel "het stuk
  in de eerstkomende vergadering van de daarbij vermelde raadscom-
  missie aan de orde te stellen, uitgaande van competentie van de
  Raad terzake" (v.w.b. D.5) had dienen te geschieden; in die beide
  situaties zou dan de categorale keuze deze ingekomen stukken wel
  integraal in het raadsboekwerk op te nemen van toepassing zijn
  geweest.

- het niet opnemen van de integrale tekst van zijn brieven met bij-
  lagen in het Raadsboekwerk bovendien in strijd is met de hem in
  april/mei 1995 meegedeelde hervatting van de procedure dat inge-
  komen brieven (weer) in het raadsboekwerk opgenomen worden, waar-
  bij geen onderscheid werd gemaakt tussen de categorieën.

- de specifieke behandeladviezen bij zijn brieven bovendien op ge-
  spannen voet staan met de voorgeschiedenis en negatief afsteken
  bij specifieke behandeladviezen bij andere behandeladviezen;
  een advies (bij D.4) om de inhoud van de brief te betrekken bij
  het betreffende agendapunt (23) respectievelijk (bij D.5) om de
  brief inhoudelijk te bespreken in de raadscommissie had dienen
  te geschieden; in die beide situaties was aan de bedoeling van
  briefschrijver tegemoetgekomen.

Klager stelt dat de drie gedragingen tesamen en in hun onderlinge
samenhang tot gevolg zouden hebben(de klachtbrief van 9 juni, nog
v66r de raadsvergadering van 12 juni) dan wel tot gevolg hebben ge-
had (de klachtbrief van 2 oktober) dat het raadsleden en burgers
moeilijk gemaakt wordt (is) om kennis te nemen van de inhoud van
de door klager op 28 mei naar de Raad gezonden brieven, hetgeen door
hem in strijd geacht wordt met de in redelijkheid te verwachten uit-
voering van artikel 19 lid 2 nGW waarover in de Memorie van Toe-
lichting wordt opgemerkt "Wij gaan er van uit dat wanneer stukken en
agenda's ter inzage worden gelegd, dit op een"fatsoenlijke"manier
gebeurt, d.w.z. gedurende zodanige lange tijd en op een zodanige
plaats dat de bevolking er ook reëel toegang toe kan hebben."

INHOUD van de vraag om voorziening tegen de gemeentelijke
       klachtafhandeling volgens de klachtverordening.

In zijn brief van 2 oktober 1996 aan de Gemeentelijke Ombudsman
stelt klager zich niet te kunnen verenigen met het besluit van
de gemeenteraad dd 25 september 1996 op zijn klacht van 9 juni.

Klager acht beslispunt a daarvan onbegrijpelijk, voorzover daar-
bij gesteld wordt dat de klacht (deels) gegrond wordt verklaard,
maar de gedraging van de voorzitter niettemin niet onbehoorlijk.

Klager acht beslispunt b er van  niet deugdelijk gemotiveerd,
nu niet duidelijk is op welke bepaling van de Klachtenverorde-
ning dit beslispunt stoelt.

Bij latere schriftelijke toelichting heeft klager de redenen van
zijn verzoek om voorziening nader uitgewerkt:

- klager stelt gemotiveerd dat z.i. anders dan de Commissie van
  mening is, de vaststelling van plaatsing en plaats van ingeko-
  men stukken op de agenda en de behandeladviezen tot de bevoegd-
  heid en verantwoordelijkheid van de burgemeester behoort en
  niet tot die van het college van B&W.

- het niet-toezenden van de zijn brieven aan de leden van de raad
  (beslispunt b) is z.i. zodanig onlosmakelijk verbonden met de
  plaatsing onder een bepaalde categorie ingekomen stukken, dat
  het uit elkaar halen er van via de opsplitsing van de klacht in
  a en b onjuist is; het feit dat a gegrond wordt verklaard kan
  klager niet rijmen met het niet in behandeling nemen van dezelf-
  de klacht in b.

- in het aan de raadsbeslissing ten grondslag gelegen hebbend ad-
  vies van de Commissie* wordt z.i. uitgegaan van een te beperkte
  opvatting omtrent degene jegens wie de gedraging heeft plaats-
  gevonden. De gedragingen agendering en behandelingsadvies hebben
  klager het feitelijk onmogelijk gemaakt, z.i., zijn inzichten tij-
  dig ter kennis van de Raad te brengen, zodat ook die gedragingen z.i.
  "klachtwaardig" zijn in de zin van de Klachtverordening.




  * = Commissie voor Bezwaarschriften.

ONDERZOEK

De klacht van 2 oktober 1996 is door de toenmaals fungerende
Ombudsman-plaatsvervanger niet meer in onderzoek genomen van-
wege tijdgebrek.

De Ombudsman heeft de klacht ter kennis gebracht aan de voor-
zitter van de Raad en om diens standpunt verzocht. De voorzit-
ter van de Raad heeft daar geen gebruik van gemaakt. Evenmin
heeft hij nadere relevante informatie gegeven. In de loop van
1997 zijn deze verzoeken op verschillende wijzen herhaald, met
hetzelfde resultaat. Gebleken is dat de voorzitter van de Raad
van mening is dat de Verordening op de Gemeentelijke Ombudsman
(evenals trouwens de Klachtenverordening)op het punt van de be-
voegdheid tot het doen van onderzoek naar en het geven van een
oordeel over klachten met betrekking tot gedragingen van de voor-
zitter van de Raad strijdig is met de bestuurs- en gemeentewet-
telijke verantwoordingsstructuren terzake. De Ombudsman heeft in
enig stadium de politieke discussie hierover willen afwachten
alvorens het onderzoek af te ronden, uitgaande van de mogelijk-
heid dat de Raad de Verordening op de Gemeentelijke Ombudsman
alsnog met terugwerkende kracht op dit punt zou wijzigen. De
in de raadscommissie Algemene Zaken gevoerde discussie heeft
evenwel met zich meegebracht dat er niet op korte termijn een
dergelijke wijziging van de Verordening op de Gemeentelijke Om-
budsman te verwachten is, zeker niet met terugwerkende kracht;
er is vanuit gegaan dat de Verordening op dit punt vooralsnog
van kracht blijft. De Gemeentelijke Ombudsman kan dan niet an-
ders dan volgens de Verordening handelen en bij hem ingediende
klachten over gedragingen van de voorzitter van de Raad onder-
zoeken en beoordelen.

De Ombudsman heeft de klager in de gelegenheid gesteld zijn klacht
nader toe te lichten, hetgeen ook is geschied, zowel schriftelijk
als mondeling.

De Ombudsman heeft kennis genomen van het klachtonderzoek zoals
ingesteld door de Commissie voor Bezwaarschriften ten behoeve
van haar advisering aan de gemeenteraad.

De Ombudsman heeft nader eigen dossier- en stukkenonderzoek ge-
pleegd.

BEVINDINGEN

Over de feiten heeft de Ombudsman zijn bevindingen weergegeven
onder "GEDRAGINGEN waarop de klacht betrekking heeft". Op dit
punt komen zijn bevindingen overeen met hetgeen de Commissie
voor Bezwaarschriften aan de Gemeenteraad heeft gerapporteerd.

Over het historisch kader is de Ombudsman tot dezelfde bevin-
dingen gekomen als de Commissie voor Bezwaarschriften. In het
kort komt het hier op neer:

  Eind 1994 heeft het college van B&W besloten dat afschriften
  van ingekomen stukken voor de Raad niet meer werden opgeno-
  men in de Raadsboekwerken, maar ter inzage werden gelegd in de
  raadskamer. De vermelding op de raadsagenda bleef onverlet,
  waarbij een samenvattende aanduiding van de inhoud werd gege-
  ven.
  Voorjaar 1995 werd dit besluit herzien. Besloten werd toen de
  ingekomen stukken, voorzover gericht aan de gemeenteraad en te
  agenderen voor een raadsvergadering, weer op te nemen in het
  Raadsboekwerk en op die manier zowel toe te zenden naar de le-
  den van de Raad als publiekelijk bekend te maken. In een cor-
  respondentie met de heer Essers is hem dit besluit medegedeeld
  bij brief van 18 april 1996.
  Als gevolg van ambtelijke communicatiestoornis is echter de
  praktijk op één aspect afgeweken van dit besluit. Ingekomen
  stukken voor de Raad die op de concept-agenda onder categorie
  D werden geplaatst en waarop dus het categorale behandelvoor-
  stel "voor kennisgeving aannemen" van toepassing was, bleef
  men slechts ter inzage leggen en werden niet in het Raadsboek-
  werk opgenomen.
  Aldus is ook geschied met de ingekomen stukken die op de con-
  ceptagenda van de raadsvergadering van 12 juni onder categorie
  D zijn vermeld.

Over de verantwoordelijkheden voor de gedragingen waarover door
de heer Essers is geklaagd is de Ombudsman tot andere bevindingen
gekomen dan de Commissie voor Bezwaarschriften, althans ten dele.

* het plaatsen van Ingekomen Stukken op de agenda van een concrete
  raadsvergadering is, gezien artikel 19 lid 2 van de Gemeentewet
  en artikel 4.1. 1id 1+2 van het Reglement van Orde (zoals vastge-
  steld door de Raad bij besluit van 5 oktober 1988 en tot en met
  de Raadsvergadering van 12 juni 1996 nog van kracht) de verant-
  woordelijkheid van de burgemeester als voorzitter van de Raad.
  Ten onrechte acht de Commissie voor Bezwaarschriften dit behoren
  tot de bevoegdheid van het college van B&W.

* plaatsing van ingekomen stukken onder één van de categorieën
  A-B-C-D is tevens vaststelling van een categoraal behandel-
  voorstel er voor. Als zodanig is dit een bevoegdheid en dus
  de verantwoordelijkheid van het college van B&W. Artikel 4.1
  lid 1 van het RvO 1988 bepaalt dat de plaatsing van de inge-
  komen stukken op de raadsagenda voorzien wordt van een behan-
  deladvies. Lid 3 van dat artikel onderscheidt daarbinnen de
  bekende categorieën A-B-C-D. In artikel 3.2 lid 2 wordt be-
  paald dat bij de oproeping voor een raadsvergadering ook een
  lijst van ingekomen stukken wordt bijgevoegd, voorzien van een
  behandelingsadvies van B&W als bedoeld in art 4.1. lid 3.
  Dat de voorzitter van de Raad bij zijn oproeping, mededeling
  van de agenda en verzending van de stukken ook voor deze
  plaatsing tekent, doet hier niet aan af.
  Op dit punt komt de bevinding van de Ombudsman overeen met
  die van de Commissie voor Bezwaarschriften.

* specifieke behandeladviezen bij Ingekomen Stukken zijn, als
  uitwerking van de categorale behandelingsvoorstellen, even-
  eens de bevoegdheid en dus de verantwoordelijkheid van het
  college van B&W. Noch de Gemeentewet noch het RvO voorziet
  in een schriftelijk behandelingsvoorstel van de voorzitter
  van de Gemeenteraad in deze.
  Ook op dit punt komt de bevinding van de Ombudsman overeen
  met die van de Commissie voor Bezwaarschriften.

* toezending van de ingekomen stukken aan de leden van de Raad
  behoort tot de verantwoordelijkheid van de burgemeester als
  voorzitter van de Raad.
  De gemeentewet bepaalt in artikel 19 lid 1 dat de Burgemees-
  ter de leden schriftelijk oproept te vergadering. Artikel 3.2.
  lid 2 RvO 1988 bepaalt dat die oproeping vergezeld gaat van
  de agenda, en dat bij de agenda (o.m.) gevoegd wordt"een lijst
  van ingekomen stukken en een copie van die stukken".
  Op dit punt komt de bevinding van de ombudsman overeen met
  die van de Commissie voor Bezwaarschriften.

* voor de leden van de raad ter inzage leggen van ingekomen stuk-
  ken behoort tot de verantwoordelijkheid van de burgemeester
  als voorzitter van de Raad.
  Artikel 3.2. lid 3 RvO 1988 bepaalt dat (o.m.) de ingekomen
  stukken die op de raadsagenda zijn geplaatst met ingang van
  de dag van verzending aan de leden tot en met de dag van de
  vergadering voor de leden ter inzage worden gelegd.

* het voor eenieder ter inzage leggen van de ingekomen stukken
  behoort eveneens tot de verantwoordelijkheid van de burgemees-
  ter als voorzitter van de Raad.
  Artikel 19 lid 2 van de Gemeentewet bepaalt, dat de burgemeester
  tegelijk met de oproeping van de leden dag, tijdstip en plaats
  van de vergadering ter openbare kennis brengt, en dat de agenda
  en de daarbij behorende voorstellen tegelijkertijd met de oproe-
  ping en op een bij de bekendmaking (openbare kennisgeving) aan
  te geven wijze ter inzage worden gelegd. Artikel 3.2. lid 5
  RvO 1988 bepaalt zulks overeenkomstig.

Over Gedragingen en beslissingen op een klacht in de zin van de
Klachtenverordening 1996 en de Verordening op de Gemeentelijke
Ombudsman komt de Ombudsman tot de volgende bevindingen:

* Volgens artikel 1 lid 1 ad e** is een gedraging: het in de uitoefe-
  ning van zijn functie in een bepaalde aangelegenheid handelen of
  nalaten te handelen door (1) een orgaan (2) de voorzitter of een
  1id van een orgaan (3) een ambtenaar

* Volgens artikel 1 lid 1 ad c*** is een gedraging: het in een bepaalde
  aangelegenheid jegens een persoon of een rechtspersoon handelen van.

* Artikel 10 lid 2 van de Klachtenverordening 1996 bepaalt dat de
  gemeentelijke klachtinstantie in zijn beslissing op een klacht
  een oordeel geeft in hoeverre de gedraging waarop de klacht be-
  trekking heeft, behoorlijk was.
  De klachtregeling die tot mei 1996 gold ging nog uit van gegrond
  of ongegrond verklaren van klachten (pag 8 raadsvoorstel 260/1989).

* Artikel 9 lid 3 van de Verordening op de Gemeentelijke Ombudsman
  bepaalt dat de Ombudsman het oordeel uitspreekt of de gedraging
  waarover geklaagd wordt, als geheel of gedeeltelijk, wel of niet
  behoorlijk was.


   **: artikel 1 lid 1 ad e van de Klachtenverordening
  ***: artikel 1 lid 1 ad c van de Verordening op de Ombudsman.