1. Inleiding

Bij brief van 12 juli 2002 hebben de leden van uw raad, de heren J. van
der Meer, J. Lamers en P.P. Leferink op Reinink aan uw raad voorgesteld
om
a. de voorbereiding van de besluitvorming inzake straatnaamgeving te
delegeren aan een door de gemeenteraad in te stellen commissie
b. een nieuwe verordening regelende de samenstelling en bevoegdheden van
de commissie straatnaamgeving vast te stellen.

Dit initiatiefvoorstel is behandeld in de vergadering van de
raadscommissie Algemeen Bestuur, waarin namens de initiatiefnemers de
strekking van het voorstel nader is toegelicht.

Ingevolge artikel 37, zesde lid van het reglement van orde voor de
raadsvergaderingen moet de raad ons college in de gelegenheid stellen
zijn mening omtrent het voorstel kenbaar te maken.  

Naar onze mening is bij dit initiatief aan de orde het ontwikkelen van
een visie omtrent de manier waarop in het sinds zeer kort heersende
duale bestel de verhouding tussen raad en college zich in toekomst moet
ontwikkelen. 
Ons college acht het daarom verstandig zijn mening schriftelijk kenbaar
te maken. 
Wij vertrouwen er op dat wij u met een gedegen beschouwing over dit
onderwerp van dienst kunnen zijn.

2. Het duale bestel

Op 7 maart 2002 is een nieuwe Gemeentewet inwerking getreden waarmee een
duale verhouding tussen de gemeentelijke bestuursorganen werd ingevoerd.
Het duale bestel impliceert dat de functies en bevoegdheden van met name
college en raad zijn ontvlecht en tegelijkertijd de posities van de
bestuursorganen ten opzichte van elkaar zijn versterkt. 
Kortweg geformuleerd is de strekking van de dualisering dat het bestuur
van de stad niet meer is opgedragen aan de raad maar aan het college.
Dit zal in fasen verlopen. Op 7 maart 2002 is de eerste fase in werking
getreden. 
De duale Gemeentewet is overigens in veel opzichten een bevestiging van
een in de praktijk reeds gegroeide situatie. 
Bestuur is in dit verband te verstaan als voorbereiden en uitvoeren van
beleid en het nemen van besluiten in concrete gevallen.

De wethouders zijn geen lid meer van de raad, en kunnen ook geen lid
meer zijn van door de raad ingestelde commissies. Omgekeerd kunnen
raadsleden geen lid meer zijn van door het college ingestelde
commissies. 

De raad moet zich niet meer bezig houden met (mee)besturen maar zich
concentreren op zijn functie als lokale volksvertegenwoordiging. Daartoe
zijn de kaderstellende maar vooral de controlerende bevoegdheden van de
gemeenteraad in de nieuwe Gemeentewet versterkt. 
Wij merken hierbij op dat voor de volksvertegenwoordigende rol van de
raad geen nieuwe bevoegdheden aan de raad zijn toegekend. De nadruk die
op de functie volksvertegenwoordiging gelegd wordt moet in onze ogen
worden begrepen als tegenhanger van de bestuurlijke rol van het college.

3. Commissies in de nieuwe Gemeentewet

Krachtens de tot 7 maart 2002 geldende Gemeentewet kon de raad, zij het
op voorstel van het college, bevoegdheden van het college overdragen aan
een door de raad ingestelde commissie.
Ingevolge de artikelen 156, 165 en 178 van de nieuwe Gemeentewet (voor
zover hier relevant) kunnen respectievelijk de raad, het college en de
burgemeester bevoegdheden overdragen aan door hen ingestelde commissies.
De raad kan daarnaast bevoegdheden overdragen aan het college.
Dit betekent dus dat alleen de raad bevoegdheden die hém toekomen kan
delegeren, en dat dan uitsluitend aan (het college of) een door hem
ingestelde commissie. 
Bevoegdheden van het college kunnen eveneens uitsluitend door het
college worden overgedragen aan een door het college zelf ingestelde
commissie.

Ook adviescommissies kunnen ingevolge artikel 84 van de gemeentewet
uitsluitend ingesteld worden door het orgaan waaraan zij moeten
adviseren. De bestuursorganen kunnen elkaar dus als het ware geen
adviesorganen meer opdringen. 
 
Ingevolge het tweede lid van artikel 84 in samenhang met artikel 83
tweede lid, kunnen de wethouders en de burgemeester geen lid zijn van
een door de raad ingestelde adviescommissie en raadsleden geen lid van
een door het college ingestelde commissie.

4. Bevoegdheid van het college

Met het initiatiefvoorstel is in het geding de aan het college
opgedragen bestuursbevoegdheid van het voorbereiden van de beslissingen
van de raad. Zie artikel 160, eerste lid onder b van de Gemeentewet.

5. Doelstelling initiatiefvoorstel

5.1 Algemeen 

Het initiatief beoogt blijkens de aanhef de raad te laten besluiten om
de voorbereiding van de besluitvorming inzake straatnaamgeving te
delegeren aan een door de gemeenteraad in te stellen commissie.

De tekst van de bijgevoegde ontwerpverordening heeft overigens een
andere strekking. Wij komen daar nog op terug.

Alvorens verder in te gaan op de merites van dit voorstel tot delegatie
willen wij een misverstand ophelderen.  
De achterliggende bedoeling van het voorstel is, zo stellen de
initiatiefnemers, de bevoegdheid van straatnaamgeving te laten bij de
gemeenteraad.
Dit is evenwel een onjuiste voorstelling van zaken.
Straatnaamgeving is ook zonder dit initiatief wettelijk een bevoegdheid
van de raad. Deze bevoegdheid behoort tot de categorie van autonome
raadsbevoegdheden die eventueel pas in een latere fase en nadat de
Grondwet daartoe is gewijzigd aan het college zullen worden opgedragen.
 
Straatnaamgeving is overigens wel een van de weinige bevoegdheden waarin
uw raad zijn bestuurstaak nog ten volle uitvoert, namelijk door ook in
individuele gevallen te beslissen, in casu over namen van straten en
gemeentelijke gebouwen en wijkindeling. Het college is tot op heden
belast met de voorbereiding van deze besluiten.

In het duaal bestel ligt het in onze ogen meer in de rede dat de raad
kaders stelt voor straatnaamgeving maar de uitvoering in individuele
gevallen delegeert aan het college. De gebruikelijke werkwijze is immers
nu al dat de raad onder meer in verordeningen kaders creëert die door
het college via nadere regels en vergunningverlening in individuele
gevallen worden ingevuld.
 
5.2 Bestuurscommissie?

Zoals uit paragraaf 3 blijkt kan de raad alleen zijn eigen bevoegdheden
delegeren aan een commissie.

Delegeren betekent overigens, dat de raad zelf niét meer bevoegd is: hij
draagt immers zijn bevoegdheid over aan een commissie. Een kenmerk van
delegatie is dat het delegerende orgaan pas weer bevoegd wordt als het
de delegatie intrekt.

Wij constateren dat in de voorgestelde verordening geen sprake is van
delegatie van raadsbevoegdheden, maar van het toekennen van een
bevoegdheid om de besluitvorming van de raad voor te bereiden.
Voor zover hierbij bedoeld is om de commissie te belasten met het
voorbereidende werk van het college dat uitmondt in het doen van
concrete raadsvoorstellen, gaat het om de in paragraaf 4 reeds genoemde
bevoegdheid van het college.
Het door de raad overdragen van deze bevoegdheid aan een commissie
achten wij in strijd met artikel 160 enerzijds en de artikelen 156 en
178 van de Gemeentewet anderzijds.

5.3 Zelf ter hand nemen door de raad?

Op zichzelf kan worden aangenomen dat niet alles wat in de raad aan de
orde komt, ook altijd in eerste instantie en volledig door het college
moet zijn voorbereid. Het duale bestel en de duale Gemeentewet maken op
dit punt net iets meer mogelijk dan voor 7 maart 2002. Dit zou inhouden
dat de raad de voorbereiding in eigen hand neemt.
 
Uitgangspunt is evenwel gebleven dat het college de raadsbesluiten
voorbereidt. De Gemeentewet gaat er ook vanuit dat het college daar ook
een ambtelijke organisatie voor heeft, terwijl op grond van de wet voor
de raad kan worden volstaan met een griffier.

Op dit uitgangspunt zijn uitzonderingen mogelijk.
Wettelijk is nu bijvoorbeeld ook het recht van initiatief voor
raadsleden geïntroduceerd, dat inhoudt dat raadsleden een besluit kunnen
voorbereiden. Dit recht bestond overigens in Nijmegen reeds, en is in
het huidig reglement van orde geregeld op een manier die ook past in de
nieuwe Gemeentewet.

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel werd voorts nog als
voorbeeld genoemd dat de raad de voorbereiding van een enquête zelf ter
hand neemt. Tijdens de behandeling in de Eerste Kamer stelde de minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden het aannemelijk te
achten dat de raad de voorbereiding van een reactie op een kritisch
rapport van de rekenkamer of rekenkamerfunctie in eigen hand wil houden.

Wellicht is ook de (externe) raadscommissie voor de bezwaarschriften een
voorbeeld. Daar gaat het immers om een heroverweging door de raad zelf
van in eerste instantie door het college voorbereide raadsbesluiten aan
de orde. 

Een voor de hand liggend ander voorbeeld is natuurlijk het
rechtspositioneel en organisatorisch beheer van de griffie. Dit is een
eigen bestuurstaak van de raad waarvan het overigens ook denkbaar is dat
deze geheel of gedeeltelijk aan het college wordt gedelegeerd. 
 
Met als uitgangpunt dat het college raadsbesluiten voorbereidt, heeft uw
raad ook keuzen gemaakt ten aanzien van omvang en samenstelling van de
griffie. Indien de raad de voorbereiding van de straatnaamgeving zelf
ter hand wil nemen zal de griffie op dit punt versterkt moeten worden. 
De regeling van ambtelijke bijstand is immers niet bedoeld voor het
structureel overhevelen van ambtelijke capaciteit van het college naar
de raadsgriffie.
Ook lijkt ons niet de bedoeling van het initiatiefrecht dat alle
besluiten van de raad in een bepaald kader, zoals in dit geval
straatnaamgeving, via de procedure van initiatiefvoorstellen tot stand
komen.

In zijn algemeenheid is onze opvatting dat de raad de voorbereiding ter
hand kán (niet moet) nemen van besluiten inzake de hem expliciet in zijn
duale rol toegekende bevoegdheden. 
Naar onze overtuiging is het structureel zelf ter hand nemen van de taak
straatnaamgeving en het daardoor weghalen bij het college van het
voorbereiden van besluiten daarover in strijd met het duale bestel.
 
5.4 Adviescommssie?

De taak van de commissie is in artikel 2 van de ontwerpverordening
omschreven als het voorbereiden van de besluitvorming van de raad en het
overleggen met het college.
Deze taakomschrijving is identiek aan die in de verordening
raadscommissies, die op haar beurt deze bewoordingen weer ontleent aan
artikel 82 van de gemeentewet.
Dit zou betekenen dat een rol wordt beoogd als die van de huidige vier
functionele raadscommissies zoals die voor Algemeen Bestuur en voor
Stadsontwikkeling.

Deze commissies bereiden de politieke besluitvorming binnen de raad
voor, zonder dat zij treden in de wettelijke voorbereidende bevoegdheden
van het college. 

Indien zo'n "adviserende" rol inderdaad de bedoeling van de
initiatiefnemers is, kan dit inderdaad met behulp van de voorliggende
ontwerpverordening zonder juridische bezwaren gerealiseerd worden.

Omdat de aanhef van het initiatiefvoorstel over delegatie spreekt, zou
uw raad de initiatiefnemers moeten vragen hun bedoelingen op dit punt te
verduidelijken.

Wel zal dan het onderdeel betreffende het delegeren van de voorbereiding
van de besluitvorming uit de tekst van het voorstel moeten worden
ingetrokken. 

Overigens had dan vanuit een oogpunt van systematiek een voorstel voor
de hand gelegen om de verordening raadscommissies aan te passen.
 
Raadsvoorstellen tot straatnaamgeving komen tot dusver in de commissie
Stadsontwikkeling. De commissie kan desgewenst daarover burgers en
deskundigen horen.

Het voorliggende voorstel heeft in de thans bedoelde variant als gevolg
dat voorstellen van het college niet meer in de commissie SO komen maar
in een afzonderlijke commissie. Dit roept dan weer wel de vraag op wat
überhaupt de winst is voor de raad bij het instellen van zo'n aparte
commissie. Die winst moet vermoedelijk gevonden worden in de afwijkende
samenstelling.
 
Volgens het voorstel bestaat de commissie uit drie raadsleden en ten
minste drie overige leden.
Die overige leden zijn gedacht als deskundigen van de kwaliteit als ook
voor het college werden en wellicht opnieuw moeten worden ingeschakeld.

Dit werpt evenwel op zijn beurt weer de vraag op hoe de beoordeling door
deze deskundigen past naast en na de inschakeling van deskundigen door
het college.
Immers, het college heeft in deze variant net als nu de taak de raad
voorstellen te doen over straatnaamgeving. Bij deze voorbereiding kan
het college zich blijven bedienen van deskundigen zoals heemkundigen,
historici en planologen, al dan niet door daartoe zelf een commissie in
te stellen. Daarnaast zal het college de betrokken burgers kunnen
betrekken bij de voorbereiding. Over deze en dergelijke aspecten zal,
indien tot deze variant wordt besloten, nog nadere afstemming nodig
zijn.

6. Conclusies en aanbevelingen
 
1. Wij stellen uw raad voor de initiatiefnemers te vragen hun
bedoelingen inzake de status van de in te stellen commissie te
verduidelijken. Is delegatie aan een bestuurscommissie bedoeld, is
bedoeld dat de raad de taak straatnaamgeving in zijn geheel aan zich
trekt, of wordt de instelling van een adviescommissie aan de raad
beoogd?
2. Indien de raad op enigerlei wijze straatnaamgeving geheel aan zich
wil trekken moet niet alleen de ontwerpverordening worden aangepast,
maar moeten ook de consequenties voor omvang en samenstelling van de
griffie worden aangegeven.
Het geheel aan zich trekken van de taak straatnaamgeving door de raad
achten wij in strijd met het duale bestel.
3. Wordt een adviescommissie beoogd, dan is verduidelijking gewenst over
de rol van die commissie, en met name van de deskundigen daarin, naast
die van het college en zijn ambtenaren en deskundigen. Dit aspect zou in
overleg met ons college nader uitgewerkt moeten worden.
4. Voor zover met het voorstel zou worden beoogd formeel de
voorbereidingstaak van het college toe te kennen aan een
(bestuurs)commissie achten wij het voorstel in strijd met de wet.
5. Uw raad zou moeten overwegen of hij zich op het stuk van
straatnaamgeving niet meer zou moeten concentreren op kaderstelling.
Hij zal dan natuurlijk altijd het college daartoe om voorstellen kunnen
vragen.
Indien hij van oordeel is dat dit beleidsterrein zich daartoe bij
uitstek leent, kan hij evenwel besluiten de voorbereiding van deze
kaderstelling zelf ter hand te nemen.
Hij kan dan de griffier opdracht geven een nota uit te werken en het
college verzoeken om ambtelijke bijstand. 
Na enige tijd zou de raad desgewenst ook de evaluatie en bijstelling
weer op dezelfde manier ter hand kunnen nemen.

Het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen
De burgemeester,                          de secretaris,



mevr. Dr. G. ter Horst               ir. H.K.W. Bekkers